Механизмы обжалования отказа в учетной регистрации религиозной организации

В Кыргызстане действует Закон Кыргызской Республики “О свободе вероисповедания и религиозных организациях” от 2008 года, который устанавливает строгие требования к регистрации религиозных организаций, и запрещает любую деятельность без регистрации. Под “регистрацией” понимается “учетная регистрация” в госоргане по делам религии с выдачей свидетельства об учетной регистрации религиозной организации. Наличие свидетельства об учетной регистрации позволяет религиозным организациям пройти государственную регистрацию в органах юстиции в качестве юридического лица.

1. Требования закона Кыргызской Республики “О свободе вероисповедания и религиозных организациях Кыргызской Республики” к религиозным организациям

В соответствии со статьей 8 данного закона под религиозной организацией понимается зарегистрированное в соответствии с законодательством добровольное объединение граждан Кыргызской Республики, образованное в целях совместного исповедания веры, совершения богослужений, обрядов и ритуалов, религиозного просвещения и воспитания своих последователей (религиозные общества, центры, религиозные учебные заведения, мечети, церкви, синагоги, молитвенные дома, монастыри и другие). Однако эта норма ограничивается дачей определения понятий и признаков данных организаций.

Указанная норма запрещает деятельность и функционирование религиозных организаций без учетной регистрации в госоргане по делам религий. Последствием учетной регистрации является приобретения религиозной организацией права на осуществление религиозной деятельности. Таким образом, учетная регистрация религиозных организаций по своей сути носит разрешительный характер.

Для образования религиозной организации установлены обязательные требования такие, как наличие не менее 200 инициаторов, достигших совершеннолетнего возраста, постоянно проживающих на территории Кыргызской Республики и имеющих гражданство Кыргызской Республики. Данная норма вызывает трудности для реализации права на свободу религии лицами, не имеющими гражданства Кыргызской Республики, такие как иностранные граждане, лица без гражданства, лица, ходатайствующие о гражданстве. Норма не дает определение понятия “постоянно проживающие на территории Кыргызской Республики”. Установление обязательного требования к наличию не менее 200 инициаторов, может существенно ограничить права религиозных меньшинств, количество которых не достигает установленного требования.

Для учетной регистрации религиозной организации учредители в соответствии со статьей 10 закона представляют в государственный орган по делам религий учредительные документы для проверки их на соответствие действующему законодательству. Учетная регистрация религиозных организаций производиться не позднее 30 дней со дня подачи заявления, однако госорган по делам религий вправе запросить дополнительные сведения и получить заключение соответствующих органов, а также направить учредительные документы на религиоведческую экспертизу. В этом случае рассмотрение заявления продлевается еще на месячный срок. Однако, данная норма и другие положения закона не отвечают на вопрос об основаниях и последствиях отказа религиозной организации в учетной регистрации, а также права на обжалование такого отказа. Указанный пробел правового регулирования может порождать произвольный подход в разрешении вопроса дачи или отказа в учетной регистрации религиозной организации.

Необходимо отметить, что закон статьями 11-13 также определяет порядок и условия прохождения учетной регистрации миссиями зарубежных религиозных организаций, миссионерами, и религиозными учебными заведениями, и устанавливает основания отказа в учетной регистрации миссий и миссионеров.

Уклонение религиозных организаций от учетной регистрации в госоргане по делам религий влечет за собой ответственность и наказание в соответствии со статьей 92 Кодекса Кыргызской Республики о нарушениях за нарушение законодательства о религиозных организациях в части уклонения руководителей религиозных объединений от регистрации. Необходимо отметить, что рассматривать данное нарушение уполномочен госорган по делам религий. Однако, данная норма не уточняет о какой регистрации идет речь: учетной или государственной, следовательно, ее можно толковать широко, распространяя на оба вида регистрации. Субъектом ответственности за уклонение от регистрации выступает руководитель религиозного объединения, что само по себе весьма спорно, в силу того, что до образования юридического лица нет признаков организационной структуры и единства.

2. Обжалование решения госоргана об отказе в учетной регистрации религиозной организации

Как уже было отмечено положения Закона Кыргызской Республики “О свободе вероисповедания и религиозных организациях Кыргызской Республики” не предусматривают конкретные основания отказа религиозной организации в учетной регистрации. Единственной нормой являются установленные пунктом 3 статьи 9 общие требования о том, что в уставе религиозной организации, и необходимых документах не могут содержаться нормы, противоречащие Конституции и действующему законодательству Кыргызской Республики, однако их содержание и последствия для религиозной организации не определены. Также, остается не ясным вопрос, может ли религиозная организация повторно обратиться в госорган по делам религий после устранения причин, явившихся основанием для отказа в регистрации.

На практике госорган по делам религий в своем отказе в рассмотрении учредительных документов для учетной регистрации не указывает обоснование, мотивы, фактические и правовые обстоятельства для принятия такого решения. И хотя, госорган по делам религий отмечает, что отказ не мешает повторно обратиться по данному вопросу, однако некоторые религиозные организации не могут пройти учетную регистрацию на протяжении нескольких лет. Также имеются случаи, когда религиозные общины жаловались на отказ в учетной регистрации религиозной организации из-за дифференцированного обращения по признаку их вероисповедания.

Решение госоргана по делам религий об отказе в учетной регистрации религиозной организации обжалуются в административном (досудебном) порядке согласно Закону КР "Об основах административной деятельности и административных процедурах", а в последующем - в судебном порядке. Досудебная стадия обжалования административных актов является в настоящее время обязательной, судебное оспаривание таких актов возможно лишь после соблюдения этого порядка. Не соблюдение досудебного порядка обжалования может повлечь за собой отказ в принятии иска (ст.113 АПК) либо возвращение иска судом (ст.115 АПК).

3. Обжалование в рамках административной процедуры

В соответствии с Законом Кыргызской Республики “Об основах административной деятельности и административных процедурах” от 2015 года, граждане имеют право с целью защиты своих прав обжаловать административные акты, действие (бездействие) административного органа в административном (досудебном) порядке.  Заявителем жалобы могут выступать физическое или юридическое лицо, а также международная организация, если это предусмотрено законом, международным договором Кыргызской Республики.

3.1 Административная процедура и административная жалоба

Административная процедура состоит из стадий: возбуждения, рассмотрения и завершения процедуры. Административная процедура возбуждается на основании   административной жалобы заявителя на принятый административный акт административного органа и/или должностного лица, подаваемая в административном (досудебном) порядке.

Административным органом считаются орган государственной исполнительной власти, исполнительный орган местного самоуправления, а также специально созданные органы, наделенные законом полномочиями постоянно или временно осуществлять административные процедуры. К примеру, госорганом по делам религий в Кыргызстане является Государственная комиссия по делам религий при Президенте Кыргызской Республики, которая не входит в систему исполнительных органов власти, но постоянно осуществляет административные процедуры, поэтому ее акты также могут быть обжалованы.

Под “административным актом” следует понимать акт административного органа (постановление, решение, приказ и т.д.), которым затрагиваются права и свободы, а также интересы физических и юридических лиц. Пунктом 4 статьи 2 Закона перечислены отношения с государственными органами, на которые действие закона не распространяется, и соответственно административная жалоба тоже.

При подготовке административной жалобы следует учесть требования к административной жалобе, в соответствии с которыми жалоба должна содержать:

1) наименование административного органа, в который подается жалоба (в нашем случае - жалобы будет подаваться в Государственную комиссию по делам религий при Президенте Кыргызской Республики, поскольку она не имеет вышестоящего органа);

2) фамилию, имя, отчество подающего жалобу физического лица, его адрес;

3) предмет жалобы (отмена решения Государственной комиссии по делам религий при Президенте Кыргызской Республики об отказе в учетной регистрации религиозной организации  (указать наименование);

4) требование лица, подающего жалобу (отменить решение Государственной комиссии по делам религий при Президенте Кыргызской Республики об отказе в учетной регистрации религиозной организации  (указать наименование);;

5) перечень прилагаемых к жалобе документов (к жалобе целесообразно приложить обжалуемое решение госоргана по делам религии, заявление об учетной регистрации и перечень документов, передаваемых для регистрации);

6) число, месяц и год подачи жалобы;

7) подпись лица, подающего жалобу.

Необходимо тщательно подходить к подготовке жалобы, от содержания и обоснования которой будет зависеть ее разрешение. Поэтому жалоба должна содержать необходимую информацию, доказывающую, что принятое госорганом по делам религий решение затрагивает права и интересы граждан.

3.2 Куда и в какие сроки подается административная жалоба

Жалоба на административные акты может быть подана: а) в административный орган, принявший обжалуемый административный акт; б) в вышестоящий административный орган. Перед подачей жалобы в вышестоящий орган следует определить, кому непосредственно подчиняется или в чью структуру входит административный орган. Поскольку у госоргана по делам религий отсутствует вышестоящий орган, жалоба на административный акт в административном порядке может быть подана в сам госорган по делам религий.  Цель обжалования решения в орган, его вынесший – дать ему возможность отменить его самостоятельно, без участия суда, и тем самым признать и устранить ошибки в своей деятельности.

Административная жалоба может быть подана в течение тридцати рабочих дней со дня получения административного акта. В случае пропуска срока обжалования по уважительным причинам, подается заявление о восстановлении пропущенного срока на обжалование, которое может быть подано в течение тридцати рабочих дней со дня, когда отпали основания уважительной причины. Одновременно с заявлением подается административная жалоба.

Жалоба может быть доставлена заявителем непосредственно в административный орган или должностному лицу, который будет рассматривать жалобу. При этом следует постараться получить подтверждение о приеме жалобы (отметка (штамп) о получении). Жалоба может быть также отправлена заказной почтой с уведомлением о вручении.

3.3 Порядок рассмотрения административной жалобы и принятия решения

Административная процедура возбуждается в день регистрации жалобы в административном органе. В случае если жалоба была подана в нарушение указанных законом требований, жалоба оставляется без движения. В этом случае административный орган незамедлительно указывает на недостатки и предоставляет лицу, подавшему жалобу, возможность для их устранения в пределах общего срока на обжалование. В случае неустранения указанных административным органом недостатков, жалоба признается недопустимой и остается без удовлетворения.

Максимальный срок рассмотрения административной жалобы составляет тридцать рабочих дней, если иным законом не предусмотрен специальный срок. Исчисление срока начинается со дня регистрации жалобы в административном органе. Статьей 43 Закона КР “Об основах административной деятельности и административных процедурах” предусмотрены случаи продления сроков административной процедуры.

Законом установлено, что участниками административной процедуры являются заявитель, заинтересованные лица, административный орган, должностное лицо административного органа. Вместе с тем, участники процедуры вправе участвовать лично, через законного или уполномоченного представителя либо вместе с ними. Иными лицами, привлекаемыми к административной процедуре, являются свидетели, эксперты, переводчики, а также другие лица, содействующие правильному рассмотрению и разрешению административного дела.

Завершающей стадией рассмотрения административной жалобы является принятие решения (административного акта), которое должно содержать обоснование, мотивы, фактические и правовые обстоятельства для принятия соответствующего решения. Статья 50 Закона устанавливает требования, предъявляемые к письменному административному акту.

Решение по административной жалобе должно быть вручено или направлено административным органом всем участникам процедуры в течение трех рабочих дней со дня его принятия. Решение вступает в силу со дня его вручения заинтересованному лицу.

4. Обжалование в рамках административного судопроизводства

Если заявитель не согласен с решением госоргана по делам религий по своей жалобе, он вправе оспорить его в суде в порядке административного судопроизводства в соответствии с Административно-процессуальным кодексом Кыргызской Республики от 2017 года. Административное судопроизводство - это судопроизводство, возникающее по инициативе граждан в связи с нарушением субъективных публичных прав физических или юридических лиц административным органом и их должностными лицами. 

4.1. Административное судопроизводство и административный иск

В порядке административного судопроизводства рассматриваются административные дела о признании недействительным административного акта. Сторонами в административном процессе являются административный истец и административный ответчик. Административным истцом являются физическое или юридическое лицо, которое обратилось в суд в защиту своих прав, свобод или законных интересов, либо лицо, в интересах которого подан административный иск прокурором или иным лицом, наделенным законом таким полномочием. Административным ответчиком является административный орган, против которого предъявлен иск в суд. Стороны вправе иметь своих представителей, которыми могут быть представители по должности, по закону, адвокаты, а также иные лица на основании доверенности.

4.2. Куда и в какие сроки подается административный иск

Административные дела рассматриваются по первой инстанции межрайонными судами по месту нахождения ответчиков, соответственно административный иск направляется в межрайонный суд города Бишкек.

Административный иск подается в форме письменного искового заявления, в котором указываются:

1) наименование суда, в который подается иск (Межрайонный суд г.Бишкек);

2) фамилия, имя (наименование) истца, почтовый адрес, номера телефонов, а также банковские реквизиты и адрес электронной почты, если таковые имеются;

3) наименование ответчика, фамилия, имя, должность и место службы должностного лица, почтовый адрес, номера телефонов, а также банковские реквизиты и адрес электронной почты;

4) наименование обжалуемого акта и органа или должностного лица, принявшего данный акт (в данном случае – решение Государственной комиссии по делам религий Кыргызской Республики об отказе в учетной регистрации религиозной организации);

5) дата принятия обжалуемого акта, совершения обжалуемого действия;

6) сведения об обжаловании акта в досудебном порядке разрешения спора;

8) факты и требования истца относительно обжалуемого акта;

9) перечень прилагаемых документов и материалов.

К административному иску необходимо приложить:

1) обжалуемый акт или его копия;

2) решение административного органа, принятое по административной жалобе в досудебном порядке разрешения спора;

3) доказательства, служащие обоснованием иска;

4) документ об уплате государственной пошлины, кроме случаев, когда законом истец освобожден от ее уплаты;

5) уведомление о вручении или иные документы, подтверждающие направление другим участникам административного процесса копий административного иска и приложенных к нему документов, которые у других участников административного процесса отсутствуют;

6) письменные ходатайства, если таковые имеются;

7) заверенные в установленном порядке переводы документов на иностранном языке на государственный или официальный язык.

В случае если истец не может самостоятельно предоставить доказательства, он вправе указать в иске причины невозможности предоставления таких доказательств и ходатайствовать об их истребовании. Если иск подается представителем, например, адвокатом, то в нем указываются его фамилия и имя, почтовый адрес, а также номера телефонов и адрес электронной почты, если таковые имеются, и прилагается ордер, доверенность или другой документ, подтверждающий полномочия представителя. Исковое заявление должно быть подписано заявителем или его представителем с указанием даты подписания. Статьей 109 Административно-процессуального кодекса также установлены виды административных исков и исковые требования по ним.

Иск подается в суд в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения административного органа по административной жалобе, рассмотренной в соответствии с Законом Кыргызской Республики “Об основах административной деятельности и административных процедурах». Административно-процессуальным кодексом статьей 110 также установлены сроки к определенным видам иска.

4.3 Порядок рассмотрения административного дела и принятия решения

Для того, чтобы интенсифицировать подготовку дел к судебному разбирательству, Административно-процессуальным кодексом вводится институт предварительного судебного заседания, в котором участники процесса обязываются своевременно представлять свои возражения, ходатайства и доказательства до назначения дела к судебному разбирательству. Стороны извещаются о дне, времени и месте предварительного судебного заседания. Неявка лиц, участвующих в деле, не препятствует рассмотрению вопросов по подготовке дела в предварительном судебном заседании. По результатам представительного судебного заседания принимается определение об окончании подготовительного производства и назначении дела к судебному разбирательству.

Непосредственное рассмотрение административного дела осуществляется в срок до двух месяцев со дня принятия определения об окончании подготовительного производства и о назначении дела к судебному разбирательству. Тем не менее, кодексом и законами могут устанавливаться иные сроки рассмотрения и разрешения отдельных категорий административных дел.

При рассмотрении административного дела обязанность доказывания законности и обоснованности решения, обжалуемого в суде, возлагается на ответчика, принявшего такой акт или допустившего такое действие (бездействие).

По результатам рассмотрения суд может удовлетворить иск полностью или частично либо отказать в его удовлетворении полностью или частично. Решение оглашается в судебном заседании, и копия мотивированного решения вручается участникам под расписку непосредственно в суде. Участникам процесса, не присутствовавшим при оглашении решения, копия мотивированного решения направляется заказным письмом с уведомлением о вручении в течение трех дней со дня его оглашения.