Реагирование на ограничения и запрет миссионерской деятельности

Согласно Закону Кыргызской Республики “О свободе вероисповедания и религиозных организациях” от 2008 года, миссионерство является религиозной деятельностью. Однако в Законе имеются противоречия и неясные нормы, устанавливающие правила в отношении вопроса осуществления миссионерской деятельности, которые порождают существенные проблемы в понимании и оспаривании ограничения и запрета миссионерской деятельности.

Требования Закона Кыргызской Республики “О свободе вероисповедания и религиозных организациях Кыргызской Республики” к миссионерской деятельности

С одной стороны положения данного Закона определяют, что миссионерство является частью религиозной деятельности, и под “миссионерской деятельностью” понимается деятельность, направленная на распространение своего вероисповедания. Запрещена любая незаконная миссионерская деятельность, и лица, виновные в нарушении этого правила, несут ответственность, установленную законодательством. При этом Закон не дает разъяснения тому, что подразумевается под “незаконной” миссионерской деятельностью и какие требования установлены для того, чтобы миссионерская деятельность была “законной”.

С другой стороны, статьей 12 Закона установлено, что миссионерскую деятельность на территории Кыргызской Республики имеет право осуществлять миссионер, представляющий зарегистрированную религиозную организацию, имеющий приглашение и соответствующее направление, а под “миссионером” понимается иностранный гражданин, прибывающий в Кыргызскую Республику с целью религиозной деятельности. В то же время Закон не разъясняет не является ли данное положение ограничением для осуществления миссионерской деятельности гражданами Кыргызской Республики.

Далее, установлено, что миссионер (иностранный гражданин) должен пройти учетную регистрацию в государственном органе по делам религий, порядок прохождения которой определен статьей 12. По результатам прохождения учетной регистрации, миссионеру выдается свидетельство об учетной регистрации сроком не более чем на один год. По истечении указанного срока миссионер проходит в госоргане по делам религий учетную перерегистрацию по тем же правилам. Важно то, что миссионер не может находиться на территории Кыргызской Республики более трех лет, при этом основания запрета на пребывание миссионера больше трех лет Законом не уточняются.

Миссионеру может быть отказано в учетной регистрации, если его деятельность представляет угрозу общественной безопасности и порядку, межэтническому и межконфессиональному согласию, здоровью и нравственности населения. При принятии решения об отказе в учетной регистрации миссионер уведомляется об этом в письменной форме с указанием оснований отказа. Это решение может быть обжаловано в судебном порядке.

В данном случае речь идет о миссионере как иностранном гражданине, что же касается граждан Кыргызстана, желающих реализовать свое право на распространение своего вероисповедания, Закон как уже было отмечено выше, устанавливает лишь запрет на любую незаконную миссионерскую деятельность.

Поэтому далее, предпринята попытка разграничить два вопроса: первый, это отказ госорганом по делам религий в учетной регистрации миссионера как иностранного гражданина, прибывающего в страну с целью религиозной деятельности; и второй -  привлечение к ответственности лиц (граждан, иностранных граждан) за “незаконную миссионерскую деятельность”.

  1. Обжалование решения госоргана об отказе в учетной регистрации миссионеру:

Как уже было отмечено, согласно положениям Закона КР “О свободе вероисповедания и религиозных организациях в Кыргызской Республике”, миссионер это - иностранный гражданин, прибывающий в Кыргызскую Республику с целью религиозной деятельности. Для осуществления миссионерской деятельности, миссионер должен быть представителем зарегистрированной религиозной организации, иметь приглашение и соответствующее направление, а также пройти учетную регистрацию в государственном органе по делам религий. Не имея одного из вышеперечисленного, миссионер не может осуществлять миссионерскую деятельность.

Госорган по делам религий может отказать в учетной регистрации, если его деятельность представляет угрозу общественной безопасности и порядку, межэтническому и межконфессиональному согласию, здоровью и нравственности населения. Решение об отказе в учетной регистрации миссионеру предоставляется в письменной форме с указанием оснований отказа. Такое решение может быть обжаловано в суде.

Решения госоргана по делам религий обжалуются в административном (досудебном) порядке согласно Закону КР "Об основах административной деятельности и административных процедурах", а в последующем - в судебном порядке. Досудебная стадия обжалования административных актов является в настоящее время обязательной, судебное оспаривание таких актов возможно лишь после соблюдения этого порядка. Не соблюдение досудебного порядка обжалования может повлечь за собой отказ в принятии иска (ст.113 АПК) либо возвращение иска судом (ст.115 АПК).

Противоречие между статьей 12 Закона Кыргызской Республики “О свободе вероисповедания и религиозных организациях”, предусматривающей судебный порядок обжалования решения госоргана по делам религий и Законом Кыргызской Республики "Об основах административной деятельности и административных процедурах", предусматривающим обязательное досудебное обжалование такого решения, решается в пользу последнего в силу ч.3 ст.32 Закона Кыргызской Республики «О нормативных правовых актах КР», как специального акта, регулирующего порядок обжалования административных актов.

  • Административное обжалование решения госоргана по делам религий

Поскольку у госоргана по делам религий отсутствует вышестоящий орган, жалоба на административный акт в административном порядке может быть подана в сам госорган по делам религий. Цель такой жалобы – обратить внимание госоргана на допущенные ею нарушения и дать ей возможность их устранить без обращения в суд.

Административная жалоба может быть подана в течение тридцати рабочих дней со дня вручения административного акта. Пропущенный срок для обжалования может быть восстановлен госорганом по делам религий по заявлению заявителя.

Согласно статьи 64 Закона «Об основах административной деятельности и административных процедурах» жалоба должна содержать:

1) наименование административного органа, в который подается жалоба (в нашем случае – Государственная комиссия по делам религий Кыргызской Республики)

2) фамилию, имя, отчество подающего жалобу физического лица, его адрес;

3) фамилию, имя, отчество лица, подающего жалобу от имени юридического лица, его должность и местонахождение юридического лица;

4) предмет жалобы (в нашем случае – отмена решения Государственной комиссии по делам религий Кыргызской Республики об отказе в учетной регистрации (указать дату и номер решения);

5) требование лица, подающего жалобу (в нашем случае заявитель требует отменить решение Государственной комиссии по делам религий Кыргызской Республики (указать дату и номер решения) об отказе в учетной регистрации)

6) перечень прилагаемых к жалобе документов (целесообразно приложить само решение и документы, которые подавал заявитель для учетной регистрации миссионера);

7) число, месяц и год подачи жалобы;

8) подпись лица, подающего жалобу;

9) подпись лица, подающего жалобу от имени юридического лица, и печать юридического лица.

Максимальный срок административной процедуры - тридцать рабочих дней со дня регистрации заявления в госоргане по делам религий. Рассмотрев административную жалобу на решение госоргана по делам религий, последний вправе удовлетворить жалобу полностью или частично, отменив административный акт или признав его ничтожным, или приняв новый административный акт либо оставить жалобу без удовлетворения и административный акт без изменения.

Если заявитель не согласен с решением госоргана по делам религий по своей жалобе, он вправе оспорить его в суде в порядке административного судопроизводства в соответствии с Административно-процессуальным кодексом Кыргызской Республики от 2017 года. Административное судопроизводство - это судопроизводство, возникающее по инициативе граждан в связи с нарушением субъективных публичных прав физических или юридических лиц административным органом и их должностными лицами. 

  • Административное судопроизводство и административный иск

В порядке административного судопроизводства рассматриваются административные дела:

1) о признании недействительным административного акта или действия административного органа полностью либо в части;

2) об обязанности административного органа не принимать административный акт, обременяющий истца, или не совершать иного действия;

3) об обязанности административного органа принять административный акт или совершить определенные действия;

4) о признании недействительным подзаконного нормативного правового акта административного органа или представительного органа местного самоуправления;

5) о признании незаконным утратившего силу административного акта административного органа.

Вместе с тем не рассматриваются в порядке административного судопроизводства дела:

1) о признании недействительными полностью или в части постановлений государственных органов и должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях (о проступках);

2) о действиях (бездействии) правоохранительных органов, вытекающих из правоотношений в сфере уголовного процесса;

3) о решениях, действиях (бездействии) судебных исполнителей при исполнении исполнительных документов.

Сторонами в административном процессе являются административный истец и административный ответчик. Административным истцом являются физическое или юридическое лицо, которое обратилось в суд в защиту своих прав, свобод или законных интересов, либо лицо, в интересах которого подан административный иск прокурором или иным лицом, наделенным законом таким полномочием. Административным ответчиком является административный орган, против которого предъявлен иск в суд. Стороны вправе иметь своих представителей, которыми могут быть представители по должности, по закону, адвокаты, а также иные лица на основании доверенности.

Согласно статье 5 Административно-процессуального кодекса Кыргызской Республики, иностранные лица, лица без гражданства и иностранные юридические лица пользуются в Кыргызской Республике таким же правом на судебную защиту, как и граждане и юридические лица Кыргызской Республики. Таким образом, административным истцом будет выступать миссионер, поскольку актом госоргана по делам религии нарушены его индивидуальные права. Религиозные организации, направившие и пригласившие миссионера в Кыргызскую Республику вправе выступать в дело в качестве третьих лиц на стороне истца (статья 32 АПК).

Необходимо отметить, что административное судопроизводство ведется на государственном (кыргызском) или официальном (русском) языке. В случае, если миссионер не владеет языком, на котором ведется судопроизводство, ему обеспечивается право знакомиться со всеми материалами дела, давать объяснения, выступать и заявлять ходатайства на родном языке, а также пользоваться услугами переводчика (сурдопереводчика) в порядке, установленном Административно-процессуальным кодексом. При этом необходимо, чтобы документы на иностранном языке истец представлял суду с приложенным к ним заверенным переводом на государственный или официальный язык.

  • Куда и в какие сроки подается административный иск

Административные дела рассматриваются по первой инстанции межрайонными судами по месту нахождения ответчиков, соответственно административный иск направляется туда же, т.е. в Бишкекский межрайонный суд. Административный иск подается в форме письменного искового заявления, в котором указываются:

1) наименование суда, в который подается иск (Межрайонный суд г.Бишкек);

2) фамилия, имя (наименование) истца, почтовый адрес, номера телефонов, а также банковские реквизиты и адрес электронной почты, если таковые имеются;

3) наименование ответчика, фамилия, имя, должность и место службы должностного лица, почтовый адрес, номера телефонов, а также банковские реквизиты и адрес электронной почты;

4) наименование обжалуемого акта и органа или должностного лица, принявшего данный акт (в данном случае – решение Государственной комиссии по делам религий Кыргызской Республики об отказе в учетной регистрации миссионера);

5) дата принятия обжалуемого акта, совершения обжалуемого действия;

6) сведения об обжаловании акта в досудебном порядке разрешения спора;

8) факты и требования истца относительно обжалуемого акта;

9) перечень прилагаемых документов и материалов.

К административному иску необходимо приложить:

1) обжалуемый акт или его копию;

2) решение административного органа, принятое по административной жалобе в досудебном порядке разрешения спора;

3) доказательства, служащие обоснованием иска;

4) документ об уплате государственной пошлины, кроме случаев, когда законом истец освобожден от ее уплаты;

5) уведомление о вручении или иные документы, подтверждающие направление другим участникам административного процесса копий административного иска и приложенных к нему документов, которые у других участников административного процесса отсутствуют;

6) письменные ходатайства, если таковые имеются;

7) заверенные в установленном порядке переводы документов на иностранном языке на государственный или официальный язык.

В случае если истец не может самостоятельно предоставить доказательства, он вправе указать в иске причины невозможности предоставления таких доказательств и ходатайствовать об их истребовании. Если иск подается представителем, например, адвокатом, то в нем указываются его фамилия и имя, почтовый адрес, а также номера телефонов и адрес электронной почты, если таковые имеются, и прилагается доверенность или другой документ, подтверждающий полномочия представителя. Исковое заявление должно быть подписано заявителем или его представителем с указанием даты подписания. Статьей 109 Административно-процессуального кодекса также установлены виды административных исков и исковые требования по ним.

Необходимо отметить, что приводимые в решении госоргана по делам религий об отказе миссионеру в учетной регистрации основания должны быть законными и обоснованными. Простое приведение оснований для отказа, даже если они предусмотрены законом недостаточно, необходимо привести ясные аргументы наличия угрозы. Поэтому при подготовке административного иска административный истец или его представитель должны обратить внимание на указанные основания и их обоснование. Необходимо иметь в виду, что бремя доказывания законности и обоснованности решения, действия (бездействия), обжалуемого в суде, возлагается на ответчика, в данному случае госорган по делам религий, принявший такое решение.

Иск подается в суд в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения административного органа по административной жалобе, рассмотренной в соответствии с Законом Кыргызской Республики “Об основах административной деятельности и административных процедурах». Административно-процессуальным кодексом статьей 110 также установлены сроки к определенным видам иска.

  • Порядок рассмотрения административного дела и принятия решения

Для того, чтобы усилить стадию подготовки дел к судебному разбирательству, Административно-процессуальным кодексом вводится институт предварительного судебного заседания, в котором участники процесса обязываются своевременно представлять свои возражения, ходатайства и доказательства до назначения дела к судебному разбирательству. Стороны извещаются о дне, времени и месте предварительного судебного заседания. Неявка лиц, участвующих в деле, не препятствует рассмотрению вопросов по подготовке дела в предварительном судебном заседании. По результатам предварительного судебного заседания принимается определение об окончании подготовительного производства и назначении дела к судебному разбирательству.

Непосредственное рассмотрение административного дела осуществляется в срок до двух месяцев со дня принятия определения об окончании подготовительного производства и о назначении дела к судебному разбирательству. Тем не менее, кодексом и законами могут устанавливаться иные сроки рассмотрения и разрешения отдельных категорий административных дел.

При рассмотрении административного дела обязанность доказывания законности и обоснованности решения, обжалуемого в суде, возлагается на ответчика, принявшего такой.

По результатам рассмотрения суд может удовлетворить иск полностью или частично либо отказать в его удовлетворении полностью или частично. Решение оглашается в судебном заседании, и копия мотивированного решения вручается участникам под расписку непосредственно в суде.  Участникам процесса, не присутствовавшим при оглашении решения, копия мотивированного решения направляется заказным письмом с уведомлением о вручении в течение трех дней со дня его оглашения. 

  1. Обжалование постановления по делу о нарушении за «незаконную миссионерскую деятельность»:

Как уже было отмечено, в Кыргызской Республике запрещена любая незаконная миссионерская деятельность, и лица, виновные в нарушении этого правила, несут ответственность, установленную законодательством. При этом закон не уточняет, что является незаконной миссионерской деятельностью.

На практике, за “незаконную миссионерскую деятельность” привлекаются две категории лиц: первая - миссионеры (иностранные граждане), которые осуществляют религиозную деятельность без учетной регистрации в госоргане по делам религий, вторая -  это граждане Кыргызской Республики, которые осуществляют миссионерскую деятельность (например, практика “даават”).

Обе категории лиц, привлекаются по части 2 статьи 92 Кодекса Кыргызской Республики о нарушениях, за нарушение законодательства о религиозных организациях в части нарушения установленных законодательством правил организации и проведения религиозных собраний, шествий или других церемоний культа, за которое установлено наказание в виде штрафа 4 категории (для физических лиц - 75 (это 7500 сомов) показателей, для юридических лиц - 230 расчетных показателей (это 23000 сомов). Уполномоченным органом рассматривать дела о нарушениях является госорган по делам религий, т.е. Государственная комиссия по делам религий.

  • Производство по делу о нарушении и участие адвоката

Производство по делу о нарушении производиться при обнаружении уполномоченным органом достаточных данных, указывающих на наличие события нарушения, после чего составляется протокол на бумажном носителе или может быть использована электронная форма протокола о нарушении, удостоверенного электронной подписью. Требования к содержанию протокола установлены статьей 309 Кодекса Кыргызской Республики о нарушениях.

Для оказания юридической помощи лицу, привлекаемому к ответственности за нарушение, в качестве защитника или представителя допускается адвокат. Полномочия адвоката удостоверяются ордером. Полномочия иного лица, оказывающего юридическую помощь, удостоверяются доверенностью, оформленной в соответствии с законодательством Кыргызской Республики. Защитник и представитель допускаются к участию в деле с момента составления протокола о нарушении.  

Необходимо отметить, что анализ дел за нарушение законодательства о религиозных организациях в части нарушения установленных законодательством правил организации и проведения религиозных собраний, шествий или других церемоний культа, показывает, что ни Кодекс Кыргызской Республики о нарушениях, ни Закон Кыргызской Республики “О свободе вероисповедания и религиозных организациях в Кыргызской Республике” не определяют, что понимается под понятием «религиозные собрания, шествия и другие церемонии культа». Данный пробел делает затруднительным решение такой важной задачи, как правильная квалификация действий лиц, привлекаемых к ответственности по этой статье. В статье 21 Закона Кыргызской Республики “О свободе вероисповедания и религиозных организациях в Кыргызской Республике” установлены требования для проведения религиозные обрядов, ритуалов и церемоний, но не к «религиозным собраниям, шествиям и другим церемониям культа». Поэтому, очень важно, чтобы госорган по делам религий при рассмотрении дела о нарушении, установил какое законодательство устанавливает правила организации и проведения религиозных собраний, шествий и других церемоний культа, и в чем состоит конкретное нарушение.

Еще одна практика, которая присуща Кыргызстану, это привлечение к ответственности по части 2 статьи 92 Кодекса Кыргызской Республики о нарушениях лиц, у которых отсутствовало разрешение на проведение такого вида миссионерской деятельности, как даават. Закон Кыргызской Республики “О свободе вероисповедания и религиозных организациях” не содержит нормы, регулирующий получения разрешения гражданами Кыргызской Республики на миссионерскую деятельность или даават. На практике, указанные лица привлекаются к ответственности за отсутствие разрешения от такой религиозной организации как Духовное управление мусульман Кыргызстана. Порядок получения разрешения и осуществления даавата регулируется внутренним документом (положением) данной религиозной организации. Поэтому, очень важно, чтобы госорган по делам религий при рассмотрении дела о нарушении выяснил данное обстоятельство, и ответил на следующие вопросы:

  • определено ли в законах, что такое «даваат», и основания, когда «даваат» является незаконным;
  • является ли положение, утвержденное муфтием подзаконным нормативным правовым актом согласно Закону КР «О нормативных правовых актах Кыргызской Республики»;
  • может ли данное положение налагать какие-либо обязанности для граждан;
  • возложено ли на сотрудников госоргана по делам религий обязанность контролировать исполнение требований данного положения.

Рассмотрев дело о нарушении, госорган по делам религий выносит постановление по делу на бумажном носителе либо в форме электронного документа, удостоверенное электронной подписью. Требования к содержанию постановления закреплены статьей 329 указанного Кодекса. Постановление госоргана по делам религий о наложении штрафа можно будет обжаловать в судебном порядке.

  • Обжалование постановления по делу о нарушении в судебном порядке

Постановление по делу о нарушении может быть обжаловано в районный (городской) суд. Жалоба на постановление по делу о нарушении должна быть подана в течение десяти дней со дня вручения копии постановления или получения его по почте. В случае пропуска указанного срока по уважительным причинам этот срок на основании заявления лица, в отношении которого вынесено постановление, восстанавливается судом. Уважительными причинами пропуска срока могут быть подтвержденные документами болезнь лица, нахождение его в командировке, стихийное бедствие и т.п.

Подача жалобы приостанавливает исполнение постановления о наложении штрафа до рассмотрения жалобы судом. Жалоба на постановление по делу о нарушении рассматривается судом в четырнадцатидневный срок со дня поступления.

Как уже было отмечено в подразделе 2.1. ни Кодекс Кыргызской Республики о нарушениях, ни Закон Кыргызской Республики “О свободе вероисповедания и религиозных организациях в Кыргызской Республике” не определяют, что понимается под «религиозными собраниями, шествиями и другими церемониями культа», за нарушение правил организации и проведения, лицо привлекается к ответственности. Поэтому, очень важно, чтобы суд при рассмотрении дела о нарушении, установил какое законодательство устанавливает правила организации и проведения религиозных собраний, шествий и других церемоний культа, и в чем состоит конкретное нарушение. В случае же, если лица привлекаются к ответственности за отсутствие разрешения от религиозной организации на проведение миссионерской деятельности в форме даавата, то суду также необходимо выяснить данное обстоятельство, и ответить на вопросы относительно правового статуса внутреннего положения религиозной организации и его обязательности для граждан.

Рассмотрев жалобу на постановление уполномоченного органа по делу о нарушении, судья районного (городского) суда принимает одно из следующих решений:

1) об оставлении постановления по делу о нарушении без изменения, а жалобы - без удовлетворения;

2) об отмене постановления по делу о нарушении и прекращении производства по делу о нарушении.

Решение по результатам рассмотрения жалобы выносится в виде постановления и вступает в законную силу немедленно.

Необходимо отметить, что часть 3 статьи 333 Кодекса Кыргызской Республики о нарушениях устанавливает, что принятое решение районного (городского) суда является окончательным, что означает, что оно обжалованию не подлежит. Однако, 11 сентября 2019 года данная статья была предметом рассмотрения Конституционной палаты Верховного суда Кыргызской Республики на соответствие пунктам 3, 8 части 5 статьи 20, части 1 статьи 40 Конституции Кыргызской Республики, где оспариваемая статья Кодекса была признана противоречащей указанным пунктам положений Конституции.

Согласно части 9 статьи 97 Конституции КР установление Конституционной палатой Верховного суда неконституционности законов или их положений отменяет их действие на территории Кыргызской Республики.

Вместе в тем, на момент подготовки данного раздела, в Кодекс еще не были внесены изменения в соответствии с решением Конституционной палата Верховного суда. Поэтому каковы процедуры оспаривания постановления районного (городского) суда не известны.