Некоторые проблемы определения законных целей ограничения права на свободу совести, религии или убеждений в законодательстве Республики Казахстан

Необходимость соблюдения баланса между правами и свободами личности и интересами общества и государства обусловила включение в международные правовые документы по правам человека института допустимых ограничений государством индивидуальных прав и свобод. При этом такие ограничения должны быть установлены законом, необходимы в демократическом обществе, преследовать законные цели и быть соразмерными этим целям. Однако не все законные цели могут являться основаниями для ограничения права на свободу религии или убеждений, и в этой связи национальное законодательство и правоприменительная практика в Казахстане должны соответствовать международным обязательствам государства в отношении таких целей.

Введение

Критерии правомерных ограничений государством индивидуальных прав и свобод были впервые сформулированы во Всеобщей декларации прав человека 1948 г. (ВДПЧ).

Согласно статье 29 ВДПЧ «при осуществлении своих прав и свобод каждый человек должен подвергаться только таким ограничениям, какие установлены законом исключительно с целью обеспечения должного признания и уважения прав и свобод других и удовлетворения справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния в демократическом обществе».

Аналогичные критерии изложены в статьях 12, 18, 19, 21 и 22 Международного пакта о гражданских и политических правах (МПГПП), ратифицированного Республикой Казахстан.

Суть этих критериев заключается в том, что осуществление определенных прав и свобод не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые установлены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах государственной безопасности и общественного спокойствия, в целях предотвращения беспорядков и преступлений, для охраны здоровья и нравственности или защиты прав и свобод других лиц.

1. Интересы государственной (национальной) и общественной безопасности как законная цель ограничения прав человека

Для определения того, какие ограничения прав и свобод законны, обоснованы и соразмерны преследуемой цели их введения, важное значение имеют различные документы «мягкого права», в том числе замечания общего порядка и решения конвенционных органов ООН (например, Комитета ООН по правам человека), решения Европейского суда по правам человека, а также Сиракузские принципы в отношении положений Международного пакта о гражданских и политических правах, касающихся ограничений и отступлений (Сиракузские принципы).

Одной из таких законных целей ограничений некоторых прав и свобод человека, определённых в международных правовых документах, являются интересы государственной (национальной) и общественной безопасности.

Они, в частности, указаны в ряде статей МПГПП, касающихся фундаментальных политических прав и свобод, в том числе свободы ассоциации (объединения), мирного собрания, выражения мнения и совести, религии или убеждений.

Так в статье 19 МПГПП указано, что право на свободу выражения мнения может быть ограничено «…для охраны государственной безопасности…».

В статье 21 МПГПП определено, что пользование правом на свободу мирных собраний может быть ограничено «…в интересах государственной или общественной безопасности…».

В статье 22 МПГПП указано, что право на свободу ассоциации (объединения) может быть ограничено тоже «…в интересах государственной или общественной безопасности…».

Наконец, в статье 18 МПГПП определено, что право на свободу совести и религии может быть ограничено «… для охраны общественной безопасности…».

Из этих формулировок в основном международном правовом документе, касающемся политических прав и гражданских свобод - Международном пакте о гражданских и политических правах - следует, что к законным целям ограничений некоторых прав и свобод человека относятся интересы государственной и/или общественной безопасности.

2. Государственная (национальная) и общественная безопасность как цели ограничения права на свободу религии или убеждений

Необходимо отметить, что «государственная» и «общественная» безопасность это не одно и то же.

В официальном тексте МПГПП на английском языке на сайте Организации Объединённых Наций в соответствующих статьях используются два разных термина «national security» - «государственная безопасность» и «public safety» - «общественная безопасность».

В английском тексте Европейской конвенции о правах человека (Конвенции о защите прав человека и основных свобод прав) (ЕКПЧ) в аналогичных статьях, касающихся права на свободу выражения, ассоциации (объединения) и мирного собрания и совести и религии используются те же термины: «national security» и «public safety».

А в официальном тексте ЕКПЧ на русском языке вместо термина «государственная безопасность» используется термин «национальная безопасность» и аналогично МПГПП - «общественная безопасность».

В официальном английском тексте Сиракузских принципов также используются термины «national security» и «public safety», которые в официальном русском тексте переводятся, соответственно, как «национальная безопасность» и «общественная безопасность».

Сиракузские принципы содержат пояснения к использованию этих терминов.

Так в отношении «национальной безопасности» в них указано:

«…29. Ссылка на интересы национальной безопасности для оправдания мер по ограничению некоторых прав возможна только в том случае, когда такие меры принимаются для защиты существования государства, его территориальной целостности или политической независимости от применения силы или угрозы ее применения.

30. На интересы национальной безопасности нельзя ссылаться в качестве основания для введения ограничений с целью предотвращения лишь локальной или относительно изолированной угрозы правопорядку.

31. Интересы национальной безопасности не могут использоваться в качестве предлога для введения неопределенных или произвольных ограничений, и на них можно ссылаться лишь при наличии адекватных гарантий и эффективных средств правовой защиты от нарушений.

32. Систематическое нарушение прав человека подрывает истинную государственную безопасность и может представлять угрозу международному миру и безопасности. Государство, несущее ответственность за такое нарушение, не должно ссылаться на интересы государственной безопасности в качестве оправдания мер, направленных на подавление сопротивления такому нарушению или проведение политики репрессий в отношении своего населения….».

В свою очередь в отношении «общественной безопасности» в Сиракузских принципах определяется:

«…33. Общественная безопасность означает защиту против угрозы для безопасности людей, их жизни или физического здоровья, а также против причинения серьезного ущерба их имуществу.

34. Ограничения, установленные законом, могут быть обусловлены необходимостью обеспечить защиту общественной безопасности. Интересы общественной безопасности не могут использоваться в качестве предлога для введения неопределенных или произвольных ограничений, и на них можно ссылаться лишь при наличии адекватных гарантий и эффективных средств правовой защиты от нарушений…».

Таким образом, международные правовые документы в качестве законных целей ограничений некоторых прав и свобод человека устанавливают национальную (государственную) безопасность и общественную безопасность, которые не являются тождественными понятиями и имеют разное определение.

В то же время по отношению к отдельным правам и свободам государственная (национальная) и общественная безопасность могут рассматриваться как законные цели, а в других случаях - как незаконные.

Так согласно МПГПП право на свободу выражения может быть ограничено для охраны государственной безопасности, право на свободу мирных собраний и ассоциации (объединения) - в интересах государственной безопасности и общественной безопасности, а право на свободу совести и религии - только в интересах общественной безопасности.

3. Государственная (национальная) и общественная безопасность в законодательстве Республики Казахстан

Конституция Республики Казахстан в статье 39 содержит цели ограничений некоторых прав и свобод: «1. Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только законами и лишь в той мере, в какой это необходимо в целях защиты конституционного строя, охраны общественного порядка, прав и свобод человека, здоровья и нравственности населения».

Необходимо отметить, что в этой статье не указаны национальная безопасность и общественная безопасность как законные цели ограничений некоторых прав и свобод. Можно было бы предположить, что «защита конституционного» строя включает эти цели, но это только догадки, хотя некоторые логические подтверждения этого можно найти в тексте Закона РК о национальной безопасности.

Так в пункте 6) статьи 1 Закона «Основные понятия, используемые в настоящем Законе» определены «национальные интересы Республики Казахстан - совокупность законодательно признанных политических, экономических, социальных и других потребностей Республики Казахстан, от реализации которых зависит способность государства обеспечивать защиту прав человека и гражданина, ценностей казахстанского общества и основ конституционного строя…».

И далее в пункте 3) статьи 4 Закона «Виды национальной безопасности» указана «политическая безопасность - состояние защищенности основ конституционного строя, деятельности системы государственных органов и порядка государственного управления от реальных и потенциальных угроз, при котором обеспечивается соблюдение прав и свобод граждан, социальных групп и баланс их интересов, стабильность, целостность и благоприятное международное положение государства…».

По существу, из этих формулировок следует, что в них определяется такая цель ограничений некоторых прав и свобод человека как государственная или национальная безопасность в трактовке международных документов по правам человека, хотя приведённое в казахстанском законодательстве определение значительно шире и более расплывчато по сравнению с изложенным в Сиракузских принципах.

Но что ещё в большей степени создаёт проблемы в обеспечении соответствия законных целей ограничений прав и свобод человека, в частности, права на свободу совести, религии или убеждений, требованиям международного права, так это то, что в пункте 1) той же статьи вышеупомянутого Закона как вид национальной безопасности указана: «1) общественная безопасность - состояние защищенности жизни, здоровья и благополучия граждан, духовно-нравственных ценностей казахстанского общества и системы социального обеспечения от реальных и потенциальных угроз, при котором обеспечивается целостность общества и его стабильность;…».

То есть общественная безопасность рассматривается как вид государственной или национальной безопасности, что приводит к смешению разделённых в международном праве понятий.

Необходимо ещё раз отметить, что законной целью ограничения права на свободу совести, религии или убеждений является охрана общественной безопасности. Интересы национальной или государственной безопасности не могут служить законной целью ограничения права на свободу религии.

Это специально подтверждено в пункте 8 Замечания общего порядка Комитета ООН по правам человека №22 к статье 18 Международного пакта о гражданских и политических правах: «8. Согласно пункту 3 статьи 18 свобода исповедовать религию или убеждения подлежит лишь ограничениям, установленным законом и необходимым для охраны общественной безопасности, порядка, здоровья и морали, равно как и основных прав и свобод других лиц. ….

Ограничения должны устанавливаться законом и применяться таким образом, чтобы не наносить ущерба правам, гарантированным в статье 18. Комитет отмечает, что положения пункта 3 статьи 18 должны толковаться строго: не признаются никакие основания для установления ограничений, кроме тех, которые конкретно предусмотрены, даже если такие ограничения разрешаются в отношении других прав, защищаемых Пактом, в частности по соображениям государственной безопасности».

Выводы

Несмотря на то, что само определение общественной безопасности, содержащееся в пункте 1) статьи 4 Закона о национальной безопасности, в целом соответствует принятому в международном праве и изложенному в Сиракузских принципах, казахстанское законодательство рассматривает её как вид национальной или государственной безопасности.

Это противоречит международному праву, в частности положениям ратифицированного Республикой Казахстан Международного пакта о гражданских и политических правах, и позволяет ограничивать право на свободу совести, религии или убеждений в интересах национальной безопасности, что является недопустимым и специально указано в Замечании общего порядка Комитета ООН по правам человека №22 к статье 18 Международного пакта о гражданских и политических правах, содержащей гарантии этого права. 

Полагаем необходимым приведение национального законодательства Республики Казахстан в этой части в соответствие с ратифицированным международным договором и взятыми на себя международными обязательствами в области обеспечения и защиты прав и свобод человека, в частности права на свободу совести, религии или убеждений.

Евгений Жовтис, эксперт