Комментарий к статье 490 (часть 1) Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях

Статья 490 Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях от 5 июля 2014 года (далее «КоАП) предусматривает ответственность за нарушение законодательства о религиозной деятельности и религиозных объединениях. В настоящем материале комментируется часть 1 этой статьи.

Часть 1. Нарушение установленных законодательством Республики Казахстан требований к:

1) проведению религиозных обрядов, церемоний и (или) собраний;

2) осуществлению благотворительной деятельности;

3) ввозу, изготовлению, выпуску, изданию и (или) распространению религиозной литературы и иных материалов религиозного содержания, предметов религиозного назначения;

4) строительству культовых зданий (сооружений), перепрофилированию (изменению функционального назначения) зданий (сооружений) в культовые здания (сооружения).

Объектом правонарушения, предусмотренного частью 1 cтатьи 490 является установленный порядок осуществления отдельных видов религиозной и связанной с ней деятельности. Основным нормативным актом, регулирующим религиозную деятельность в Казахстане, является Закон Республики Казахстан от 11 октября 2011 г. «О религиозной деятельности и религиозных объединениях (далее «Закон о религиозной деятельности»).

Объективная сторона выражается в совершении следующих действий:

- проведение религиозных обрядов, церемоний и (или) собраний с нарушением  требований законодательства Республики Казахстан (пп. 1 ч.1).

Закон о религиозной деятельности содержит определенные требования к проведению религиозных мероприятий. Главным образом, они касаются мест проведения таких мероприятий.

Так в соответствии с п. 2 статьи 7 богослужения, религиозные обряды, церемонии и (или) собрания беспрепятственно проводятся (совершаются) в культовых зданиях (сооружениях) и на отведенной им территории, в местах поклонения, в учреждениях и помещениях религиозных объединений, на кладбищах и в крематориях, жилищах, объектах общественного питания в случае необходимости при условии соблюдения прав и интересов близ проживающих лиц. Требование о соблюдении прав и интересов близ проживающих лиц относится к любым местам или объектам, указанным в п.2 статьи 7.

В каждом конкретном случае следует анализировать, в чём  именно проявлялось несоблюдение прав и интересов близ проживающих лиц, были ли действительно нарушены эти права и интересы или было ли вызвано нарушение действиями лиц, участвующих в богослужениях, обрядах, церемониях или собраниях. Следует также оценивать, действовало ли лицо, чьи права и интересы не соблюдены, добросовестно, не злоупотребляя своими правами, преследовалась ли цель защиты прав и интересов или  цель состояла в создании препятствий для законной религиозной деятельности. В противном случае, даже незначительный дискомфорт, разовое неудобство, бытовые проблемы или конфликты, несогласие с религиозным учением могут послужить причиной вынесения незаконного, необоснованного и несправедливого решения по делу.

В казахстанской практике неоднократно возникал вопрос, можно ли проводить религиозные мероприятия в квартирах или иных жилых помещениях? Закон о религиозной деятельности дает однозначный ответ, что такое возможно, но при условии соблюдения прав и интересов близ проживающих лиц, что подтверждается и судебными актами.

Пункт 4 статьи 7 Закона о религиозной деятельности допускает совершение религиозных обрядов, церемоний или собраний в:

- специальных учреждениях, обеспечивающих временную изоляцию от общества;

- учреждениях, исполняющих наказания;

- организациях здравоохранения, оказывающих стационарную помощь;

- домах-интернатах для престарелых и инвалидов.

Условием совершения обрядов, церемоний или собраний в таких организациях является:

- просьба лиц, содержащихся в организациях или их родственников;

- ритуальная необходимость;

- проведение религиозных обрядов, церемоний, собраний священнослужителями зарегистрированных религиозных объединений;
          - непрепятствование деятельности этих организаций;

- ненарушение прав и законных интересов других лиц.

В соответствии с п. 3 статьи 7 Закона о религиозной деятельности,  не допускается проведение (совершение) богослужений, религиозных обрядов, церемоний и (или) собраний на территории и в зданиях:

1) государственных органов, организаций.  

 В данном случае следует иметь ввиду, что, во-первых, речь идёт о государственных организациях. Во-вторых, по смыслу Закона о религиозной деятельности, допускается проведение религиозных мероприятий даже на объектах, находящихся в введении государственного органа или государственной организации (столовая в здании министерства, кладбище и др.) при условии соблюдения прав и интересов близ проживающих лиц (п.2 статьи 7) или в государственных организациях (учреждения пенитенциарной системы, организации здравоохранения, социального обеспечения и др.) при вышеуказанных условиях (п. 4 статьи 7) в случае необходимости и при условии соблюдения прав и интересов близ проживающих лиц;

2) Вооруженных Сил, других войск и воинских формирований, судебных и правоохранительных органов, других служб, связанных с обеспечением общественной безопасности, защитой жизни и здоровья физических лиц;

3)  организаций образования, за исключением духовных (религиозных) организаций образования. Речь идет как о государственных, так и о негосударственных организациях.

Кроме того, в пп. 7 статьи 5 Закона о религиозной деятельности, говорится, что местные исполнительные органы согласовывают расположение помещений для проведения религиозных мероприятий за пределами культовых зданий (сооружений).

Требования к помещениям установлены в Инструкции
по определению расположения специальных стационарных помещений для распространения религиозной литературы и иных информационных материалов религиозного содержания, предметов религиозного назначения, а также помещений для проведения религиозных мероприятий за пределами культовых зданий (сооружений),  утвержденной Приказом Министра по делам религий и гражданского общества Республики Казахстан от 9 июня 2017 года № 89 (далее «Инструкция № 89). Процедуры согласования предусмотрены Правилами оказания государственной услуги «Выдача решения о согласовании расположения помещений для проведения религиозных мероприятий за пределами культовых зданий (сооружений)» утвержденными Приказом Министра информации и общественного развития Республики Казахстан от 31 марта 2020 г № 97 (далее «Приказ № 97»).

Следует учитывать, что помимо культовых зданий, эти процедуры не применимы к случаям проведения мероприятий в помещениях, которые принадлежат религиозным объединениям на праве собственности в силу п.1 статьи 7 (беспрепятственное проведение богослужений, обрядов, церемоний, собраний в помещениях религиозных объединений), а также к иным помещениям, указанным (или предполагаемым) в статье 7.

Вопрос о необходимости согласования возникает, главным образом, в случаях, когда верующие и религиозные объединения используют помещения (не являющиеся их собственностью) на условиях аренды или иных основаниях (например, по договору о безвозмездном пользовании имуществом). В судебной практике встречается аргументация, что постоянное проведение религиозным объединением богослужений в арендованном помещении свидетельствует о том, что помещение следует признавать культовым  (помещением религиозного объединения). Соответственно, решение о согласовании расположения помещений в таких случаях не требуется.  

Закон о религиозной деятельности также содержит положение о том, что в иных случаях (то есть не предусмотренных статьей 7) религиозные мероприятия осуществляются в порядке, установленном законодательством Республики Казахстан (п.2 статьи 7).

Такой порядок содержится в Законе Республики Казахстан от 25 мая 2020 г. «О порядке организации и проведения мирных собраний в Республике Казахстан». Поэтому если религиозное объединение проводит публичные мероприятия (шествия, демонстрации) в общественных местах (парки, скверы, улицы) с нарушением этого закона, ответственность будет наступать по статье 488 КоАП.  

- осуществление благотворительной деятельности с нарушением требований законодательства Республики Казахстан (пп.2 ч.1).

Благотворительность очень важная составляющая деятельности подавляющего большинства религиозных объединений. Казахстанское законодательство предоставляет возможность религиозным объединениям заниматься благотворительной деятельностью. В соответствии с п.1 статьи 10 Закона о религиозной деятельности,  религиозные объединения вправе осуществлять благотворительность и учреждать благотворительные организации.

Вместе с тем, при осуществлении благотворительности не допускается использование материальной зависимости (нужды) граждан Республики Казахстан, иностранцев и лиц без гражданства в целях вовлечения в религиозную деятельность (п.2 статьи 10 Закона о религиозной деятельности).

- ввоз, изготовление, выпуск, издание и (или) распространение религиозной литературы и иных материалов религиозного содержания, предметов религиозного назначения с нарушением требований законодательства Республики Казахстан (пп.3 ч.1).

К религиозной литературе относятся различные печатные материалы, которые используются в процессе богослужений и религиозных церемоний, религиозного обучения и воспитания: Коран, Библия, Тора, гимны, труды религиозных ученых и др.

К иным материалам религиозного содержания относятся периодические издания (газеты, журналы), календари, плакаты, справочники и др.

Предметами религиозного назначения являются предметы, изделия и атрибуты, необходимые для отправления богослужений, религиозных обрядов и церемоний, а также содержащие элементы религиозной символики (п.1 статьи 9 Закона о религиозной деятельности). Речь идет о культовой одежде, иконах, крестах, предметах мебели, предназначенных для религиозных мероприятий и др.

В Законе о религиозной деятельности содержатся следующие требования к обращению религиозной литературы, иных материалов религиозного содержания (далее «религиозная литература») и предметов религиозного назначения:

- ввоз на территорию Республики Казахстан религиозной литературы допускается только зарегистрированными религиозными объединениями после получения положительного заключения религиоведческой экспертизы. Исключение составляют случаи ввоза религиозной литературы, предназначенной для личного пользования в одном экземпляре каждого наименования (п.3 статьи 9). Данное требование не относится к предметам религиозного назначения;

- изготовление, выпуск и распространение религиозной литературы допускаются после получения положительного заключения религиоведческой экспертизы (п. 3-1 статьи 9). В религиозной литературе, выпускаемой и (или) распространяемой религиозным объединением, должно содержаться полное наименование религиозного объединения (п.4 статьи 9). Имеется ввиду казахстанское религиозное объединение, выпускающее или распространяющее соответствующую литературу и материалы. Данное требование также не относится к предметам религиозного назначения;

- распространение религиозной литературы, предметов религиозного назначения допускается только в культовых зданиях (сооружениях), духовных (религиозных) организациях образования, а также в специально определенных местными исполнительными органами областей, городов республиканского значения и столицы, стационарных помещениях. Требования к стационарным помещениям указаны в Инструкции № 89. Само решение (по сути, разрешение на распространение) выдается в соответствии с Правилами оказания государственной услуги «Выдача решения об утверждении расположения специальных стационарных помещений для распространения религиозной литературы и иных информационных материалов религиозного содержания, предметов религиозного назначения» утвержденными Приказом № 97.

- строительство культовых зданий (сооружений), перепрофилирование (изменение функционального назначения) зданий (сооружений) в культовые здания (сооружения) с нарушением  требований законодательства Республики Казахстан (пп.4 ч.1).

Подпункт 1 статьи 1 Закона о религиозной деятельности культовым зданием (сооружением) определяет место, предназначенное для богослужений, молитвенных и религиозных собраний, религиозного почитания (паломничества). Традиционно под культовым зданием понимают специально построенные или перестроенные здания, помещения, чей даже внешний вид позволяет отделить их от других видов зданий (мечети, православные соборы, католические костелы, лютеранские кирхи, синагоги и т.д.). Хотя буквально по смыслу Закона о религиозной деятельности, культовыми зданиями можно считать и другие здания и помещения (не предназначенные исключительно для религиозных целей), по смыслу пп.4 п.1 статьи 490 КоАП речь идет именно о зданиях (сооружениях) специально предназначенных для религиозных целей.

Строительство культовых зданий, как и любых других зданий,  осуществляется в соответствии с требованиями законодательства Республики Казахстан в сфере архитектурной, градостроительной и строительной деятельности. Поэтому в случае нарушения этих требований, ответственность наступает по главе 20 КоАП (административные правонарушения в сферах архитектурной, градостроительной, строительной деятельности и жилищных отношений).  

Однако, для строительства культовых зданий, помимо общих требований, существует требование получения решения о строительстве культовых зданий (сооружений), выдаваемого местным исполнительным органом области, городов Нур-Султан, Алматы и Шымкент. Такое полномочие местных исполнительных органов предусмотрено в пп.8 статьи 5 Закона о религиозной деятельности, а процедуры получения решения - в Правилах оказания государственной услуги «Выдача решения о строительстве культовых зданий (сооружений), определении их месторасположения утвержденных Приказом № 97.  Строительство культового здания без такого решения влечет ответственность по пп. 4 п. 1 статьи 490.

В соответствии с пп. 60 п.1 Закона Республики Казахстан от 16 июля 2001 г. «Об архитектурной, градостроительной и строительной деятельности в Республике Казахстан», здание имеет функциональное назначение, определяющее для чего это здание используется: проживание или пребывание людей, выполнение производственных процессов, размещение и хранение материальных ценностей. Если здание (сооружение) не является культовым, то изменение его функционального назначения на культовое,  требует решения местного исполнительного органа области, городов Нур-Султан, Алматы и Шымкент (пп. 8 статьи 5 Закона о религиозной деятельности). Такие случаи могут возникнуть, к примеру, в случае перепрофилирования жилого или офисного помещения в культовое.

Процедуры получения решения предусмотрены в Правилах оказания государственной услуги «Выдача решения о перепрофилировании (изменении функционального назначения) зданий (сооружений) в культовые здания (сооружения)» утвержденных Приказом № 97.

При этом нарушения архитектурных, градостроительных, строительных нормативов влекут ответственность в соответствии с главой 20 КоАП. По пп.4 п.1 статьи 490 ответственность наступает только за перепрофилирование (изменение функционального назначения) здания в культовое без соответствующего решения местного исполнительного органа.

С субъективной стороны правонарушение характеризуется умыслом.

В случае с нарушением правил распространения религиозной литературы,  предметов религиозного назначения, предполагается цель распространения вероучения. Продажа или иное отчуждение литературы, предметов религиозного назначения без такой цели при определенных обстоятельствах (к примеру, при тяжелом материальном положении, переезде на новое место жительства, передаче в библиотеку, подарке, продаже в качестве украшений и др.) могут свидетельствовать об отсутствии субъективной стороны.

В случае с нарушением требований к осуществлению благотворительной деятельности элементом субъективной стороны также является цель: вовлечение в религиозную деятельность.

Субъектами правонарушения могут быть физические или юридические лица.

Санкциями за нарушение данной части является штраф в размере 50 месячных расчетных показателей (для физических лиц)  и 200 месячных расчетных показателей для (для юридических лиц) и приостановление деятельности сроком на три месяца. Материалы судебной практики показывают, что в большинстве случаев судьи накладывают такую меру взыскания, как приостановление деятельности, ссылаясь на безальтернативный характер этой меры. Но если, применение подобной санкции, к примеру,  за нарушение требований к проведению религиозных мероприятий формально может быть уместным, то во многих других случаях, оно не имеет смысла (приостановление деятельности по реализации религиозной литературы в случае наказания продавца, у которого нет разрешения на реализацию такой литературы или в случае наказания собственника торгового центра, в котором функционировала молитвенная комната). Следует также иметь ввиду, что в соответствии с п.3 Нормативного  постановления Верховного суда Республики Казахстан от 6 октября 2017 г. «О некоторых вопросах применения судами норм Особенной части Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях», такие дополнительные взыскания, как приостановление либо запрещение деятельности или отдельных видов деятельности должны применяться в отношении лиц, имеющих соответствующее разрешение на осуществление такой деятельности. Приостановление деятельности должно применяться с учетом обстоятельств совершенного правонарушения, субъекта ответственности. 

Протоколы по административным правонарушениям, предусмотренным  частью 1 статьи 490, имеют право составлять должностные лица органов внутренних дел, местных исполнительных органов областей, городов республиканского значения, столицы, районов, городов областного значения.

Кроме того прокурором может быть вынесено постановление о возбуждении дела об административных правонарушениях, предусмотренных частью 1 статьи 490.

Дела об административных правонарушениях, предусмотренных частью первой статьи 490, рассматривают судьи специализированных районных и приравненных к ним административных судов.