Действующее законодательство Республики Казахстан о свободе совести и вероисповедания: проблемы и развитие

Конституция Республики Казахстан в статье 22 и международные обязательства Казахстана декларируют каждому право на свободу совести. Данное право провозглашает не только свободу совести, но также предполагает свободу вероисповедания и свободу религии, как ее составляющих. Этот основополагающий конституционный принцип должен давать развитие всему законодательству о свободе вероисповедания.

Однако, оценивая и анализируя положения действующего национального законодательства, сложно утверждать, что свобода вероисповедания относится вообще к правовой категории и подвергается правовому регулированию. То есть, следует определенно понимать, что государство регулирует в достаточной или недостаточной степени именно отношения по вопросу религиозной деятельности, но не свободы вероисповедания и права на свободу совести.

Гарантии права человека на свободу мысли, совести и вероисповедания закреплены в основных международных документах: Декларации ООН 1981 года о ликвидации всех форм нетерпимости и дискриминации на основе религии и убеждений, Международном пакте о гражданских и политических правах, обязательствах, взятых на себя государствами - членами Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе.

Статья 18 Пакта определяет понятие свободы мысли, совести и религии как право на свободу иметь или принимать религию или убеждения по своему выбору и свободу исповедовать свою религию и убеждения как единолично, так и сообща с другими, публичным или частным порядком, в отправлении культа, выполнении религиозных и ритуальных обрядов и учений.

Статья 1 Декларации определяет, что право на свободу совести и вероисповедания включает свободу иметь религию или убеждения любого рода по своему выбору и свободу исповедовать религию и выражать свои убеждения как единолично, так и сообща с другими.

Понятие и содержание свободы мысли, совести, религии и убеждений изложены в Итоговых документах Совещаний на высшем уровне ОБСЕ (Хельсинки 1975, Мадрид 1980, Вена 1989, Копенгаген 1990, Париж 1990, Будапешт 1994). В пункте (9) Копенгагенского Документа 1990 года государства-участники ОБСЕ подтвердили, что «(9.4) - каждый человек имеет право на свободу мысли, совести и религии. Это право включает свободу менять религию или убеждения и свободу исповедовать свою религию или веру как индивидуально, так и совместно с другими, публично или частным образом путем отправления культа, обучения и выполнения религиозных и ритуальных обрядов. То есть, свобода вероисповедания дополнена правом на свободу менять свою религию, а выражение этой свободы включает в себя также свободу обучения.

Таким образом, согласно международным стандартам понятие свободы вероисповедания, включающее свободу мысли, убеждений и религии, состоит в следующем: это право иметь или не иметь, принимать или изменять любые убеждения или религию по своему собственному выбору, а также исповедовать и выражать свои убеждения или религию как индивидуально, так и совместно с другими, публично или частным образом, путем обучения, отправления культа и выполнения религиозных и ритуальных обрядов.

В национальном законодательстве Казахстана взаимоотношения в области религиозных отношений регулируют в настоящее время Закон РК «О религиозной деятельности и религиозных объединениях», Гражданский кодекс, Уголовный кодекс, Кодекс РК об административных правонарушениях, Закон РК «О некоммерческих объединениях», Закон РК «О государственной регистрации юридических лиц и учетной регистрации филиалов и представительств», Закон РК «О лицензировании», Закон РК «Об образовании» и другие законы.

Основным предметом правового регулирования Закона «О религиозной деятельности и религиозных объединениях» от 11 октября 2011 года является определение статуса и полномочий уполномоченного государственного органа, а также статуса религиозных объединений.

Изначально главной задачей данного закона было усложнить для граждан процедуру государственной регистрации религиозных объединений путем введения законодательных требований об увеличении числа инициаторов создания религиозного объединения с десяти до пятидесяти и введение обязательной религиоведческой экспертизы учредительных документов вновь создаваемого религиозного объединения. То есть, фактически каких-либо других правовых новаций данный закон не предоставил.

К существенным недостаткам данного Закона следует отнести то, что он не содержит в понятийном аппарате определения предмета деятельности религиозного объединения. Напротив, в Законе идет смешение понятий «религиозная деятельность» и «деятельность религиозного объединения», вследствие чего при приостановлении и запрете судом деятельности религиозного объединения осуществляется запрет не на деятельность религиозного объединения как юридического лица, а на религиозную деятельность, в том числе на право граждан осуществлять религиозные обряды и церемонии, проводить религиозные собрания. Вследствие такого подхода прямо нарушается право человека на совершение религиозных обрядов и церемоний и участие в религиозных собраниях.

Так, например, п.4 статье 490 Кодекса РК об административных правонарушениях (КоАП) предусматривает, что осуществление религиозным объединением деятельности, не предусмотренной его уставом, влечет штраф в размере трехсот месячных расчетных показателей с приостановлением деятельности сроком на три месяца.

То есть, из данной законодательной нормы административного закона и определения Закона РК «О религиозной деятельности и религиозных объединениях» непонятно, какая деятельность подлежит приостановлению: религиозная деятельность или деятельность религиозного объединения.

Такой законодательный подход не соответствует не только международным стандартам, но и положению Конституции РК о свободе вероисповедания. Ранее действовавший Закон РК «О свободе вероисповедания и религиозных объединениях» предусматривал, что гражданин совместно с другими вправе участвовать в богослужениях, религиозных обрядах и церемониях. Однако, действующий Закон таких гарантий на свободное совместное отправление религиозной практики уже не содержит, а только предполагает право гражданина на участие в деятельности религиозного объединения по совершению богослужений, религиозных обрядов, церемоний.

Также КоАП определяет административную ответственность религиозных объединений и граждан в статье 490 «Нарушение законодательства Республики Казахстан о религиозной деятельности и религиозных объединениях».

Однако, КоАП в статье 6 определяет, что «законодательство об административных правонарушениях имеет задачей охрану прав, свобод и законных интересов человека и гражданина». То есть, из этого положения следует, что охрана права на свободу вероисповедания также определяется как задача законодательного регулирования, но при этом конкретные положения КоАП предусматривают и/или допускают запрет религиозной деятельности, что по своему характеру является внутренним противоречием нормативного акта и несоответствием конституционному положению.

Уголовный кодекс РК в статье 2 устанавливает задачи уголовного законодательства: защита прав, свобод и законных интересов человека и гражданина.

В статье 145 УК предусмотрена уголовная ответственность за прямое или косвенное ограничение прав и свобод человека (гражданина) в том числе по мотивам отношения к религии в том числе, если это деяние совершено лицом с использованием своего служебного положения либо лидером общественного объединения.

То есть, нарушение права человека на свободу вероисповедания ни административным законом, ни уголовным не преследуется.

Закон РК «О противодействии экстремизму» содержит положения об основаниях  запрета деятельности религиозных объединений, а также об изучении деятельности религиозных объединений и миссионеров, создании банка данных о них, об осуществлении информационно-пропагандистских мероприятий по вопросам, относящимся к вопросам вероисповедания, об изучении и анализе религиозной обстановки в регионе.

Закон РК «О противодействии экстремизму и терроризму» предметно регулирует вопросы религиозной деятельности. Однако, из детального анализа положений данного Закона можно сделать вывод, что правовое регулирование в первую очередь направлено не на обеспечение права на свободу вероисповедания, а на создание механизма дискриминации и контроля в отношении верующих, как якобы потенциальных носителей идеи религиозного экстремизма.

В июле 2006 года Президентом РК был подписан Указ об утверждении Концепции развития гражданского общества, целью которой признано дальнейшее совершенствование законодательной, социально-экономической и организационно-методической базы для всестороннего развития институтов гражданского общества и их равноправного партнерства с государством в соответствии с международно-правовыми инструментами в рамках международных договоров и пактов в области прав человека и человеческого измерения. Ключевым моментом взаимодействия государственной власти и институтов гражданского общества согласно данного документам является обеспечение свободы вероисповедания и права граждан на объединения.

Также в 2007 году принята Государственная программа по обеспечению свободы вероисповедания и совершенствованию государственно-конфессиональных отношений в РК на 2007-2009 годы. Среди основных задач данной Программы было определено в том числе: совершенствование законодательства в области реализации прав граждан на свободу вероисповедания и деятельности религиозных объединений.

Однако, из приведенных выше примеров можно сделать вывод, что законодательная практика пошла по другому пути и отошла от цели реализации права граждан на свободу вероисповедания. То есть, на сегодня нормативные акты РК не обеспечивают правовое регулирование права на свободу вероисповедания, несмотря на то, что Конституция РК в своей преамбуле устанавливает приоритет прав гражданина. Такое противоречие создает основу для законодательной практики, при которых право на свободу вероисповедание нарушается и не соблюдается, а толкование положений закона и судебных актов направлено против права на свободу вероисповедания.

Власти РК с 2011 года предпринимали активные попытки решить проблему растущей угрозы религиозного экстремизма и терроризма. Поэтому 2011 году был принят Закон «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты РК по вопросам противодействия организованной преступности, террористической и экстремистской деятельности» а в 2012 был принят Закон «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам противодействия терроризму».

Законодательство о противодействии экстремизму в том числе религиозному является достаточно противоречивым и неразвитым как с точки зрения законодательной техники, так и в перспективе достижения поставленных перед ним целей и задач. Данные внутренние противоречия не позволяют ожидать в ближайшей перспективе развития законодательства о религиозной деятельности и свободе вероисповедания.

Само по себе закрепление в законодательстве принципа и понятия свободы вероисповедания требует развития правовых положений в его обеспечении и вступает в прямое противоречие с положениями других действующих законов и правоприменительной практикой.

И тем не менее на данном этапе это необходимая мера, так как всякое законодательное развитие должно основываться исключительно на соблюдении принципов приоритета прав человека, верховенстве закона и принципе отделении государства от религии и религии от школы.

Отделение государства от религии означает, что государство обеспечивает на законодательном и практическом уровне автономию религиозной жизни и деятельности. Любое религиозное сообщество должно самостоятельно решать вопросы религиозной деятельности и вступать в правоотношения с государством только в случаях, установленных государством, в основном это по вопросу пользования недвижимым имуществом и налогообложению. Также такими случаями взаимоотношений может быть порядок проведения массовых религиозных обрядов и собраний верующих.

Предложения по развитию законодательства должны основываться на анализе долгосрочного развития общественных отношений и религиозной ситуации в стране с учетом реальных угроз, присутствующих в общественной жизни. Действующее законодательство должно обеспечивать и соблюдать право на свободу вероисповедания в равной степени всех без исключения граждан, иностранцев и лиц без гражданства, государственными органами и должностными лицами должны соблюдаться законные интересы граждан, законы должны гарантировать мирный порядок решения проблем и конфликтов, а не провоцировать отдельную часть общества на противостояние против институтов государственной власти.

Необходима полная имплементации международных стандартов по свободе совести и вероисповедания в национальное законодательство, а также конституционных принципов. Необходимо отказаться от использования понятия «религиозный экстремизм» в законодательстве как на уровне Уголовного кодекса РК, так и специальных законов, в том числе в Законе «О противодействии экстремизму». По существу, речь должна идти  о полной отмене этого закона.

Сам термин «экстремизм» даже с точки зрения действующего законодательства не является правовым понятием, а его определение, приведенное в п.5 ст.1 Закона «О противодействии экстремизму», не дает четких и ясных критериев определения данного явления. Само это определение является по сути тавтологическим и обеспечивает применение неправовых методов регулирования в правоприменительной практике. Поэтому можно привести примеры, когда при рассмотрении дел в судах о признании организации экстремистской и принятии судебного решения, допускается политическая мотивированность, что недопустимо с точки зрения принципа верховенства закона.

Такое решение об отказе от понятия «экстремизм» на законодательном и правоприменительном уровне обеспечит реализацию верховенства права, а также соблюдение прав человека на свободу совести и вероисповедания, свободы мысли и слова, обеспечит дальнейшее развитие демократических институтов в обществе, плюрализм мнений и многопартийной демократии.

Исключение понятия «экстремизм» из нормативных актов создаст также базовые с правовой точки зрения и необходимые условия для диалога между государством и религиозным сообществом, устранит опасность эскалации межрелигиозных конфликтов и противостояния между гражданами на основе отношения к религии.

Также одним из существенных условий является отказ от существования отдельного государственного уполномоченного органа по регулированию религиозной жизни. Данный орган выполняет фактически только одну государственную функцию – религиозной цензуры. На данный орган по замыслу инициаторов Закона «О религиозной деятельности и религиозных объединениях» возлагалась задача по пресечению деятельности «тоталитарных и деструктивных сект», но с юридическим определением «религиозного тоталитаризма и деструктивизма» наши эксперты-религиоведы явно не справились, что убедительно показывает опыт последних лет.

Государственные функции по регистрации религиозных объединений вполне может выполнять Министерство юстиции, при этом в его задачу не должно входить определение насколько группа граждан являются адептами того или иного религиозного направления, конфессиональной принадлежности.

Взаимоотношения государства с религиозными объединениями могут быть ограничены Законом «О регистрации религиозных объединений». Необходим только закон о регистрации религиозных объединений и только в случае инициативы со стороны верующих граждан, то есть в случае необходимости иметь на праве собственности религиозной общины культовых зданий, осуществления хозяйственной и/благотворительной деятельности. Для остальной религиозной деятельности, как отправление культов, религиозные собрания и прочее нет необходимости в отдельном законе.

При этом Закон «О регистрации религиозных объединений» должен ясно излагать, что инициаторы религиозного объединения не являются учредителями и участниками объединения, то есть не обладают имущественными и обязательственными правами на имущество религиозного объединения. На практике это означает, что если 50 граждан обратились в орган юстиции с заявление о регистрации, то после регистрации данные граждане никак не могут влиять на вопрос о перерегистрации, разделении, выделении из религиозного объединения и его ликвидации, иначе как это установлено Уставом самого религиозного объединения. Закон также должен регулировать ситуацию, когда религиозное объединение остается без органа управления, а культовое здание без собственника.

Граждане не должны и не обязаны при регистрации религиозного объединения подтверждать свою религиозную принадлежность, как это предусмотрено действующим законодательством. Такая практика существенно противоречит основополагающим положениям Конституции РК и международным стандартам прав человека.

Совершенно неоправданным является законодательное разделение религиозных объединений на местные, региональные и республиканские, поскольку наша страна является унитарным государством, на всей территории которого в равной степени действуют все законы. Следовательно, ограничение прав религиозных объединений по признаку территориальности недопустимо.

Безусловно, что следует отказаться от законодательного регулирования понятия «миссионерская деятельность» и исключить учетную регистрацию миссионеров, а, следовательно, и ответственность за осуществление миссионерской деятельности без учетной регистрации.

В целях защиты прав и законных интересов граждан на свободу совести и вероисповедания, в том числе на свободу религиозных объединений следует развить в КоАП ответственность должностных лиц за препятствование религиозной деятельности и религиозным обрядам, за незаконный отказ в регистрации религиозного объединения, за нарушение прав религиозных объединений. При этом Генеральная прокуратура РК на плановой основе должна осуществлять прокурорский надзор именно за должностными лицами в данном вопросе.

В целях защиты светских принципов государства в КоАП следует ввести административную ответственность за нарушение принципа отделения государства от религии и религии от школы, в том числе за участие должностных лиц в публичных и массовых религиозных обрядах, за совместные действия и деятельность должностных лиц и религиозных объединений, включая их представителей, за ведение религиозного обучения в любой форме в светских образовательных учреждениях. В целях обеспечения защиты права человека на свободу совести и вероисповедания следует отказаться и исключить из административного законодательства ч.4 статьи 490 КоАП, касающуюся  осуществления религиозным объединением деятельности, не предусмотренной его уставом», поскольку в качестве административного наказания указано приостановление и запрещение деятельности религиозного объединения.

Жан Кунсеркин