Административные процедуры с участием религиозных объединений по новому Административному процедурно-процессуальному кодексу

29 июня 2020 года был подписан Административный процедурно-процессуальный кодекс (АППК), который вводится в действие с 1 июля 2021 года. Этот кодекс в корне меняет систему отношений между гражданами, их ассоциациями и государством. Появляются новые гарантии защиты прав и свобод граждан. Государственным органам теперь придется более серьезно обосновывать свои решения, которые будет не так просто отменить.

Вступление

АППК состоит из двух больших частей. Первая часть посвящена административным процедурам. В рамках этого института объясняется, как административные органы (государственные органы и те, кому предоставлены властные полномочия) должны принимать административные акты: регистрировать субъектов и объекты, выдавать разрешения, согласовывать различную деятельность и т.д, а также совершать административные действия: опечатывать помещения, прекращать собрания, ограничивать движение и т.д.

Вторая часть посвящена вопросам публично-правовых споров между гражданами и государством. В Казахстане вводится еще один вид судопроизводства – административное, помимо уголовного, гражданского и производства по делам об административных правонарушениях.

В настоящем материале рассматриваются некоторые вопросы административных актов и административных действий в свете АППК в связи с функционированием религиозных объединений. 

Это представляется важным поскольку деятельность религиозных объединений очень сильно зарегулирована государством. Можно указать следующие регистрационные, разрешительные, уведомительные и экспертные процедуры, с которыми прямо или косвенно сталкивается большинство религиозных объединений:

  1. Регистрация религиозных объединений, их филиалов и представительств.
  2. Регистрация миссионеров.
  3. Согласование расположения помещений для проведения религиозных мероприятий за пределами культовых зданий (сооружений).
  4. Выдача решений о строительстве культовых зданий (сооружений), определении их месторасположения, а также перепрофилировании (изменении функционального назначения) зданий (сооружений) в культовые здания (сооружения).
  5. Утверждение расположения специальных стационарных помещений для распространения религиозной литературы и иных информационных материалов религиозного содержания, предметов религиозного назначения.
  6. Экспертиза религиозной литературы, информационных материалов религиозного содержания, предметов религиозного назначения.

Государственные органы также согласовывают деятельность иностранных религиозных объединений на территории республики, назначение иностранными религиозными центрами руководителей религиозных объединений в Республике Казахстан, но такое согласование встречается достаточно редко.

Понятно, что вступая в различные правоотношения, не связанные непосредственно с религиозной деятельностью, религиозные объединения также попадают под действие различных процедур (получение земельных участков, разрешений на строительство, регистрация транспортных средств и т.д.). 

Все перечисленные выше действия охватываются понятием административной процедуры. В настоящее время процедуры регулируются  большим количеством нормативных правовых актов и оказываются в режиме государственных услуг. И многие акты будут сохранять своё действие наряду с АППК.

АППК важен тем, что он вводит новые положения, предоставляющие различные процессуальные гарантии религиозным объединениям в процедурах, устанавливает новые принципы, которые также защищают эти объединения в отношениях с государственным аппаратом. К таким принципам и положениям относятся:

1. Принцип приоритета прав (статья 12 АППК)

В соответствии с этим принципом, все сомнения, противоречия и неясности законодательства Республики Казахстан об административных процедурах толкуются в пользу участника административной процедуры.

Например, при регистрации регионального религиозного объединения требуется представить список участников каждого из местных религиозных объединений, инициирующих создание региональных религиозных объединений. Эти местные объединения должны быть из разных областей Казахстана. Из текста нормативных правовых актов неясно, должны ли области быть соседними или без общих границ, что приводит к проблемам на практике. Принцип приоритета прав дает основание утверждать, что местные объединения могут представлять не только соседние области.

Статья 12 АППК

2. Принцип презумпции достоверности (статья 15 АППК)

При осуществлении административной процедуры материалы, объекты, документы и сведения, представленные участником административной процедуры, считаются достоверными до тех пор, пока административный орган, должностное лицо не установят обратное.

Административный орган, должностное лицо обязаны самостоятельно проверять подлинность материалов, объектов, документов и сведений при наличии сомнений в их подлинности.

Например, если религиозное объединение обратилось за согласованием на проведение религиозных мероприятий за пределами культового здания и местный исполнительный орган сомневается в достоверности представленных сведений о согласии лиц, проживающих по соседству со зданием, он должен сам проверить достоверность таких сведений.

Статья 15 АППК

3. Принцип административного усмотрения и соразмерности (статьи 10-11 АППК)

У государственного органа очень часто имеется выбор в возможности действовать (не действовать) или в инструменте воздействия. Например, если проводится несанкционированное религиозное собрание в парке, полицейские могут предложить прекратить собрание, а в случае продолжения собрания, имеют право применить физическую силу для прекращения собрания. То есть у них есть выбор применять или не применять физическую силу. В соответствии с принципом соразмерности, при осуществлении административного усмотрения, государственные органы обеспечивают справедливый баланс интересов участника административной процедуры и общества. Это означает, что:

а) административный акт или административное действие (бездействие) должны быть приемлемы для достижения цели, установленной законами Республики Казахстан (пригодность);

б) административный акт, административное действие (бездействие) должны в наименьшей степени ограничивать права, свободы и законные интересы участника административной процедуры (необходимость);

в) общественное благо, полученное в результате ограничений прав, свобод и законных интересов участника административной процедуры должно быть больше чем вред, причиненный этими ограничениями (пропорциональность).

Кроме того, важным условием принятия административного акта и (или) совершения административного действия (бездействия) при осуществлении административного усмотрения является соответствие цели предоставленного административному органу полномочия.

Если проанализировать применение физической силы в случае прекращения несанкционированного религиозного собрания в общественном месте после невыполнения требования полицейских о таком прекращении, то можно отметить, что:

- во-первых, действия полицейских соответствуют цели предоставленных им полномочий. На них возложена задача охраны общественного порядка и предоставлено право пресекать незаконные формы выражения общественных, групповых или личных интересов. В более узком смысле, в соответствии со статьей 59 Закона Республики Казахстан «О правоохранительной службе» от 6 января 2011 г., физическая сила может применяться сотрудниками правоохранительных органов в целях прекращения общественно опасных деяний с учетом характера правонарушений и конкретных ситуаций.

Если полицейские применяют принудительные меры не в целях пресечения несанкционированного собрания, а из-за того, что им не нравится религиозная принадлежность собравшихся или мешает шум во время мероприятия, то налицо нарушение границ усмотрения. Это так называемый первый уровень (критерий) проверки административного усмотрения, который позволяет производить дальнейшую оценку.

- во-вторых, применение физической силы можно признать пригодной мерой, так как с помощью этой меры действительно можно пресечь собрание. К примеру, проверка литературы или иных материалов, предметов, которые использовались во время собрания, следует расценивать как непригодную меру;

- в-третьих, применение физической силы вряд ли будет квалифицировано как необходимое. Полицейские могли повторно потребовать прекращения собрания или переговорить с руководителями собравшихся;

- в-четвертых, применение физической силы, скорее всего, будет признано  непропорциональным, поскольку общественное благо в результате таких действий сомнительно, а нарушение права граждан на коллективное отправление религиозных обрядов очевидно.

Таким образом, акты или действия административных органов в случае их оценки будут проходить тест на соответствие вышеуказанным критериям административного усмотрения и соразмерности.

Статья 10 АПППК и статья 11 АППК

4. Принцип охраны права на доверие (статья 13 АППК)

Принцип означает, что граждане доверяют изданным государственными органами актам и осуществленным действиям и полагают, что эти акты изданы, а действия совершены, законно и обоснованно, пока обратное не будет установлено вышестоящим органом или судом. Государственные органы не могут отменить свои акты в любое время, когда им захочется. Даже если государственный орган издал незаконный акт, благоприятный для гражданина или организации, и в этой незаконности нет их вины, он не может быть отменен без учета принципа охраны права на доверие. Но если все-таки закон допускает отмену актов, пострадавшему должен быть возмещен вред, причиненный такими актами (действиями)  государственных органов.

Например, если религиозному объединению было выдано решение о строительстве культового здания, но впоследствии выяснится, что при выдаче решения были нарушены правовые нормы, это решение не может быть отменено при условии, что религиозное объединение к незаконным действиям отношения не имело. Вместе с тем, в АППК предусмотрены случаи, когда принцип охраны права на доверие не будет учитываться (правовой акт, на основании которого был вынесен административный акт, признан неконституционным; установлена заведомая недостоверность документа либо сведений, представленных участником административных процедур; административный акт принят в результате совершения участником административной процедуры противоправных действий; административный акт затрагивает государственные или общественные интересы, безопасность государства либо может привести к тяжким необратимым последствиям для жизни, здоровья людей).

Статья 13 АППК

5. Право на заслушивание (статья 73 АППК)

Статья 73 АППК

В том случае, если государственный орган собирается принимать обременяющий правовой акт, он обязан провести заслушивание. Заслушивание проводится для выяснения позиции заявителя, обеспечения  всестороннего, полного и объективного исследования фактических обстоятельств, имеющих значение для правильного рассмотрения и решения вопроса. Заслушивание может осуществляться в разных формах: непосредственное участие, представление письменного возражения, использование различных средств коммуникаций (видеоконференции, информационные системы). Перед заслушиванием государственный орган должен уведомить участника административной процедуры о предварительном решении.

Например, орган юстиции собирается отказывать в государственной регистрации религиозного объединения. До вынесения приказа об отказе он должен заслушать инициаторов создания религиозного объединения, дать им возможность предоставить дополнительные документы или исправить ошибки.

Игнорирование права на заслушивание может послужить причиной отмены административного акта.

В АППК содержится и много других положений, которые призваны защитить права и интересы заявителя: право получить от административного органа, должностного лица разъяснение о его правах и обязанностях по вопросам, связанным с осуществлением административной процедуры; ознакомиться с административным делом, делать выписки и снимать копии как в ходе, так и после рассмотрения административного дела; заявлять ходатайства; иметь представителя и др.

Акты и действия административных органов могут быть обжалованы в вышестоящий орган и оспорены в суд. Но в отличие от существующего порядка, обращаться в суд можно будет только после рассмотрения вопроса в вышестоящем органе. Если такой вышестоящий орган отсутствует, то обращаться можно непосредственно в суд.

По замыслу разработчиков, АППК должен серьезно помочь физическим и юридическим лицам в решении многих вопросов, зависящих от государственной администрации. Как это будет на самом деле - покажет правоприменительная практика. Но религиозные объединения должны знать о появившихся у них правовых возможностях.

Роман Подопригора, профессор, директор НИИ публичного права Каспийского университета, доктор юридических наук.

17 ноября 2020 г.